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貴州省高級人民法院

行政判決書

（2015）黔高行終字第772號

上訴人（原審被告）某縣人民政府，住所地：某縣東皇鎮(zhèn)西城區(qū)行政中心。

法定代表人陳某，縣長。

被上訴人（原審原告）古某某，男，漢族。

委托代理人沈愈，重慶原野律師事務所律師。

委托代理人曾杰，重慶原野律師事務所律師。

古某某訴某縣人民政府作出的撤銷《建設用地規(guī)劃許可證》的決定一案，某縣人民政府不服遵義市中級人民法院（2015）遵市法行初字第70號行政判決，向本院提出上訴。本院受理后，依法組成合議庭進行了審理。本案現(xiàn)已審理終結。

一審法院審理查明：2004年9月8日，某縣國土資源局出臺了《某縣城西區(qū)二〇〇二年元月以前建設用地留地安置實施方案》，明確“凡二〇〇二年元月前西區(qū)開發(fā)建設征用土地中，在習府函（2002）18號征地價款調整前原征地價格的被征地農戶均可享受留地安置”，“安置面積按宗地（68㎡）計算，留地安置面積達不到宗地面積的，尚差部分由被安置農戶按安置地價購買（以宗地為單位，抵滿為限）”，“留地安置面積農戶與農戶間可以相互調劑，所安置的面積可以依法交易，交易必須以宗地為單位”。《某縣城西區(qū)二〇〇二年元月以前建設用地留地安置實施方案》同時對留地安置面積計算方式、留地安置區(qū)域和地價、安置區(qū)域樓層層數(shù)等作出了規(guī)定。

根據(jù)《某縣城西區(qū)二〇〇二年元月以前建設用地留地安置實施方案》，王顯良，王欽華，楊安德，資皇香，蔣福瓊、鄒德成等六戶系留地安置農戶。其中：王顯良選擇第三片區(qū)A板塊60號宗地（其中留地安置面積0.96㎡，補差面積67.04㎡），王欽華選擇第三片區(qū)A板塊61號宗地（其中留地安置面積0.514㎡，補差面積67.486㎡），楊安德選擇第三片區(qū)A板塊70號宗地（其中留地安置面積0.969㎡，補差面積67.031㎡），資皇香選擇第三片區(qū)A板塊69號宗地（其中留地安置面積2.695㎡，補差面積65.305㎡），蔣福瓊、馮仕武選擇第三片區(qū)8板塊81號宗地（其中留地安置面積0.796㎡，補差面積67.204㎡），鄒德成、鄒中文選擇第三片區(qū)8板塊80號宗地（其中留地安置面積3.107㎡，補差面積64.893㎡）。王顯良等六戶與陳利會、王建秋等六戶分別于2004年9月15日、2004年10月15日簽訂《協(xié)議書》，約定：王顯良等六戶將自己的安置面積“調劑”給陳利會等六戶，陳利會等六戶向王顯良等六戶支付對價，宗地補差面積款由陳利會等人直接向有關部門交納。陳利會等人分四次向某縣城西區(qū)開發(fā)建設指揮部繳納了“購地費”共計294698.97元，收款收據(jù)上“交款單位或個人”欄填寫了王顯良等人的姓名，“備注欄”注明實際交款人為陳利會等人；陳利會等人同時繳納了契稅。

2011年3月15日，某縣城西區(qū)開發(fā)建設指揮部向某縣住房和城鄉(xiāng)建設局、某縣國土局發(fā)函，證明王顯良等六戶經(jīng)西區(qū)開發(fā)建設指揮部同意，將“安置計劃”轉讓給陳利會、何洪霞、古某某、王建秋、喻春波，陳利會等人已交清留地安置購地款，請求協(xié)助辦理建房用地規(guī)劃手續(xù)。2011年6月1日，某縣住房和城鄉(xiāng)建設局頒發(fā)了地字第5200002009××××號《建設用地規(guī)劃許可證》。

2013年11月25日，某縣住房和城鄉(xiāng)建設局向某縣人民政府提交習住建呈（2013）229號《關于呈請撤銷陳利會、何洪霞、古某某、王建秋、喻春波等五人辦理的〈建設用地規(guī)劃許可證〉的請示》，提請縣人民政府撤銷頒發(fā)給陳利會等人的地字第52000020090795號《建設用地規(guī)劃許可證》。2013年12月12日，某縣人民政府作出習府撤（2013）1號《行政許可撤銷決定書》，以陳利會等人在申請《建設用地規(guī)劃許可證》時，未依法取得該地塊的國有土地使用權人資格為由，根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第六十九條第一款第（四）項的規(guī)定，決定撤銷地字第52000020090795號《建設用地規(guī)劃許可證》。古某某等人不服，向遵義市人民政府申請復議。遵義市人民政府于2015年2月17日作出遵府行復（2014）6號行政復議決定，維持了習府撤（2013）1號《行政許可撤銷決定書》。陳利會等人不服復議決定，提起本案訴訟。

另查明，《協(xié)議書》中古某某等六戶實際為陳利會、何洪霞、古某某、王建秋、喻春波等五戶。

某縣城西區(qū)開發(fā)建設指揮部系某縣人民政府的派出機構。

一審法院認為，本案審理的對象是某縣人民政府作出的習府撤（2013）1號《行政許可撤銷決定書》。針對習府撤（2013）1號《行政許可撤銷決定書》是否合法的問題，雙方爭議的焦點有：1、取得建設用地規(guī)劃許可是否必須以獲得土地使用權或具備獲得土地使用權的資格為前提，2、原告是否取得了涉訴土地的使用權或具備獲得涉訴土地使用權的資格，3、被告作出撤銷決定的程序是否合法。

關于取得建設用地規(guī)劃許可是否必須以獲得土地使用權或具備獲得土地使用權資格為前提的問題，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十七條、第三十八條對建設用地規(guī)劃許可證的辦理規(guī)定了兩種情形：第一種，以劃撥方式提供國有土地使用權的項目，應在取得建設用地規(guī)劃許可證后，方可向土地主管部門申請用地。第二種，以出讓方式提供國有土地使用權的項目，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應先確定規(guī)劃條件作為國有土地使用權出讓合同的組成部分，建設單位應當持國有土地使用權出讓合同等相關材料，向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門領取建設用地規(guī)劃許可證。因此，判斷原告取得建設用地規(guī)劃許可是否需以獲得土地使用權為前提，需先明確原告是以劃撥方式還是以出讓方式使用本案涉訴土地。根據(jù)《中華人民共和國土地管理》的規(guī)定，以劃撥方式取得國有土地使用權是不需要支付對價，而本案的土地使用權是基于對被征地農戶的補償，并且對超出部分的面積需要支付購地款，顯然是支付了對價的，因此應認定為出讓取得。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十八條的規(guī)定，以出讓方式使用國有土地的，辦理建設用地規(guī)劃許可證應當以簽訂國有土地使用權出讓合同為前提。原告所持辦理建設用地規(guī)劃許可無需取得國有土地使用權的理由一審法院不予支持。

關于原告是否取得了涉訴土地的使用權或具備獲得涉訴土地使用權資格的問題，本案涉訴國有土地使用權首先根據(jù)《某縣城西區(qū)二〇〇二年元月以前建設用地留地安置實施方案》安置給王顯良等戶，王顯良等人又與原告簽訂《協(xié)議書》，將涉訴國有土地使用權轉讓給原告。首先，王顯良等人與原告簽訂《協(xié)議書》的民事行為本身不違反法律規(guī)定，判斷原告是否取得涉訴國有土地使用權，應看該轉讓行為是否違背國有土地使用權轉讓的特殊規(guī)定。雖然根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第三十八條的規(guī)定，王顯良等人應當在取得國有土地使用權證后再行出讓土地使用權，但本案土地使用權的轉讓經(jīng)過某縣城西區(qū)開發(fā)建設指揮部的同意，基于信賴利益保護原則，不應僅因此而否定本案王顯良等戶轉讓國有土地使用權給原告的效力。并且，原告作為實際繳款人向某縣城西區(qū)開發(fā)建設指揮部繳納了土地出讓金。因此，應當認定原告具備獲得涉訴土地使用的資格。被告以原告不具備國有土地使用資格為由撤銷原告建設用地規(guī)劃許可，理由不成立。

關于被告作出撤銷決定的程序是否合法的問題，原告主張被告應當召開聽證會。《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條第一款規(guī)定“行政機關作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。”，被告沒有提供證據(jù)證明其召開了聽證會或告知原告有要求舉行聽證的權利，因此原告主張被告作出撤銷決定的程序違法的理由成立，一審法院予以支持。

綜上，被告撤銷原告建設規(guī)劃許可證的理由不成立，程序違法。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）項、第（三）項“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據(jù)不足的；（三）違反法定程序的；”的規(guī)定，判決撤銷某縣人民政府作出的習府撤（2013）1號《行政許可撤銷決定書》。案件受理費50元，由某縣人民政府負擔。

一審宣判后，某縣政府不服，向本院提出上訴，要求二審法院撤銷一審判決并查清事實后依法改判或將本案發(fā)回重審，一、二審訴訟費用由被上訴人承擔。主要理由為：一、被上訴人不具有本案中留地安置面積調劑的主體資格。二、本案中涉及的土地為留地安置調整，不是政府出讓土地的行為。三、被上訴人取得的《建設用地規(guī)劃許可證》不合法。四、本案建設指揮部出具關于協(xié)助辦理建設用地和規(guī)劃手續(xù)的函之前，相關手續(xù)都是由原安置戶辦理。五、《某縣人民政府行政許可撤銷決定書》，符合法律規(guī)定。六、原審法院認定事實不清，應當依法改判、撤銷或發(fā)回重審。

被上訴人辯稱：上訴人的上訴理由不能成立，應當駁回。主要理由為：一、涉案土地性質為國有出讓地。二、上訴人制定的《留地安置方案》允許涉案土地對外交易和轉讓，交易主體并未明確界定或限制為安置農戶，答辯人購買涉案土地并未違反《留地安置方案》規(guī)定。三、簽訂購地《協(xié)議書》實為國有土地轉讓合同，答辯人不需要具備涉案土地“調劑”資格。四、答辯人購買涉案土地合法有效。五、答辯人購買涉案土地完全得到上訴人及相關部門同意、認可和支持。六、答辯人符合辦理涉案土地建設用地規(guī)劃許可法定條件，并嚴格按上訴人及相關部門的要求和程序辦理《建設用地規(guī)劃許可證》，完全合法。

各方當事人向一審法院提交的證據(jù)材料已經(jīng)過一審開庭質證，并隨案件卷宗移送本院。二審未提出新證據(jù)。

二審經(jīng)審理，確認一審查明的事實。

本院認為，本案中被上訴人按照《某縣城西區(qū)二〇〇二年元月以前建設用地留地安置實施方案》的規(guī)定和經(jīng)相關政府職能部門同意取得了建設用地規(guī)劃許可證。雖然被上訴人應當在取得國有土地使用權證后再行出讓土地使用權，但這并非被上訴人責任所致，因此基于信賴利益保護原則不能讓被上訴人承擔不利法律后果。

綜上所述，上訴人某縣政府的上訴理由不能成立，依法不予支持。一審判決基本事實清楚，證據(jù)充分，適用法律正確，審判程序合法。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九第一款第（一）項之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費50元，由上訴人某縣政府負擔。

本判決為終審判決。

審　判　長　管勁松

代理審判員　柏　松

代理審判員　安克佳

二〇一六年一月十九日

書　記　員　李明勛

行政許可